Retraites : le principal enjeu n’est pas financier
SOCIAL
Retraites : le principal enjeu n’est pas financier
LE 15 SEPTEMBRE 2022
Le Conseil d’orientation des retraites a publié jeudi son rapport annuel. Même si la situation se dégrade, son message reste le même : les dépenses sont maîtrisées. Et il continue d’alerter sur l’évolution du niveau de vie des pensionnés.
Par Jean-Christophe Catalon
Dire que sa publication était particulièrement attendue est un euphémisme. Paraissant habituellement en juin, le rapport annuel du Conseil d’orientation des retraites (COR), une instance indépendante et pluraliste chargée de produire un diagnostic sur l’évolution du système, a finalement été dévoilé jeudi. Dès lundi, ses principales conclusions ont fuité dans la presse et le débat s’est focalisé sur la situation financière des retraites.
Qu’en est-il ? D’abord, après un déficit de 14 milliards d’euros en 2020, dû à une moindre collecte de cotisations du fait de l’activité partielle, le système a dégagé un excédent de 900 millions d’euros en 2021. « On ne s’attendait pas à une telle reprise [économique] et à un tel niveau de solde [budgétaire] », a commenté le président du COR, Pierre-Louis Bras, hier en conférence de presse, tout en rappelant que 900 millions d’euros ne représentent en réalité que 0,04 % du PIB. Autrement dit, les comptes sont à l’équilibre. Pour 2022, le COR anticipe un nouvel excédent de 3,2 milliards d’euros (un peu plus de 0,1 % du PIB).
En revanche, dès l’année prochaine, les comptes devraient à nouveau se dégrader. En 2027, le déficit serait de 10,7 milliards d’euros. Ce chiffre est plus élevé que lors de la précédente projection, mais il l’est moins que ce qui était anticipé lors des débats sur la réforme des retraites en 2019, à l’époque la moyenne était de 12 milliards d’euros.
Puis, le système de retraite, c’est « la rencontre de deux icebergs », compare Pierre-Louis Bras : d’un côté, environ 350 milliards d’euros de dépenses à honorer et, de l’autre, 350 milliards de recettes à mobiliser. Rapportés à ces 700 milliards d’euros de flux, 10,7 milliards ne représentent finalement que 1,4 % du total, glisse le président du COR pour « relativiser » ces sommes.
Surtout, à quoi est dû ce déficit ? Est-ce à cause de dépenses qui explosent ou d’un manque de recettes ? « Sur la période 2021-2027 (...) les dépenses de retraite dans le PIB seraient globalement stables », passant de 13,8 % à 13,9 % du PIB, souligne le rapport. En réalité, « l’essentiel du déficit est provoqué par l’évolution des ressources dont la part dans le PIB diminuerait de 0,3 point ».
Cette baisse résulte notamment des mesures d’économies sur la fonction publique territoriale et hospitalière1 (gel du point d’indice, revalorisation en dessous de l’inflation, hausse de la part de primes qui, elles, ne sont pas soumises certaines cotisations, réduction ou moindre augmentation des effectifs, etc.) qui réduisent le volume des cotisations collectées (en pourcentage du PIB) et in fine creusent le déficit des retraites, mais participent à la réduction du déficit public global.
Pas de dérapage des dépenses
Et au-delà du quinquennat, le constat est globalement similaire, même si les chiffres ont quelque peu évolué. L’édition 2022 du rapport du COR a plusieurs spécificités méthodologiques : les scénarios économiques ont changé (le plus optimiste a été supprimé et un nouveau, plus pessimiste que tous les autres, a été ajouté) et la période 2028-2032 n’est pas lisible du fait « d’un artefact statistique », comme le qualifie Pierre-Louis Bras (voir encadré).
En outre, les dernières prévisions démographiques de l’Insee se sont dégradées. Par rapport aux précédentes, il y aurait un écart de 900 000 actifs de moins en 2070. Or, une population active plus faible signifie une quantité de travail et une consommation moindres, donc un PIB plus faible et moins de cotisations collectées. Ainsi, les dépenses de retraite à horizon 2070 sont, certes, un peu plus élevées que dans les précédentes projections, de 0,5 à 0,7 point selon les scénarios.
Pour autant, les rapports du COR se suivent et les conclusions se ressemblent : « A plus long terme, de 2032 jusqu’à 2070, malgré le vieillissement progressif de la population française, la part des dépenses de retraite dans la richesse nationale serait stable ou en diminution », lit-on dans l’édition 2022. Exception faite du nouveau scénario – qui est le plus pessimiste – où elles augmenteraient et se maintiendraient à 14,7 % du PIB, les dépenses varieraient entre 12,1 % et 13,7 % en 2070.
« Selon les préférences politiques, il est parfaitement légitime de défendre que ces niveaux [de dépenses] sont trop ou pas assez élevés, et qu’il faut ou non mettre en œuvre une réforme du système de retraite », précise le COR, avant d’ajouter : « En revanche, les résultats de ce rapport ne valident pas le bien-fondé des discours qui mettent en avant l’idée d’une dynamique non contrôlée des dépenses de retraite. »
Comment l’expliquer, alors que la population vieillit ? De 1,7 actif pour 1 retraité aujourd’hui, ce ratio ne serait plus que de 1,2 en 2070. La raison est que les gouvernements successifs ont déjà pris toute une série de mesures pour modérer l’évolution des pensions.
Chose rarement mise en avant dans le débat public, car relativement technique à expliquer : « Un mécanisme correcteur a été intégré au système », rappelle Pierre-Louis Bras. En effet, une succession de réformes, de la fin des années 1980 au début des années 2000, ont indexé les droits (les salaires portés au compte dans le jargon) et les pensions sur les prix, alors qu’ils l’étaient auparavant sur les salaires. Or, les salaires augmentant plus vite que les prix, les pensions augmentent bien moins vite que les revenus des travailleurs : de 1 544 euros en 2020, la pension nette moyenne serait entre 1 697 (soit une hausse de 10 %) et 2 024 (+ 31 %), selon les scénarios en 2070, quand le revenu net d’activité, lui, passerait de 2 426 euros à 3 501 (+ 44 %) voire 5 042 (+ 107 %).
« L’évolution de la part des dépenses dans le PIB est également freinée par l’augmentation de l’âge de départ à la retraite qui passerait de 62 ans en 2018 pour s’établir à environ 64 ans vers 2040, sous l’effet à la fois des réformes passées [de 2010 qui a porté l’âge légal à 62 ans et la durée de cotisation à 42 ans et celle de 2014 qui portera la durée de cotisation à 43 ans à partir de la génération 1973, NDLR] et du recul de l’âge d’entrée dans la vie active », détaille le COR.
Sans nouvelle réforme, beaucoup de Françaises et de Français seront déjà contraints de travailler au-delà de l’âge légal pour avoir toutes leurs annuités et espérer toucher une retraite à taux plein.
A ces deux grandes sources d’économies, s’ajoutent également la diminution du rendement des droits de l’Agirc-Arrco pour les salariés du privé, qui « sont environ deux fois moins élevés qu’il y a trente ans » ; la hausse de la part des primes dans la rémunération des fonctionnaires, qui ne sont pas forcément soumises à cotisations et donc n’ouvrent pas de droits ; ou encore la revalorisation des pensions en dessous de l’inflation.
« Il n’y a pas de danger financier »
Lorsqu’on fait le solde des dépenses et des recettes, selon les scénarios économiques et de contribution de l’Etat au financement des retraites retenus, le système renouerait progressivement avec des excédents à partir de mi-2030 et atteindrait 1,5 % du PIB en 2070, dans le meilleur des cas. Inversement, dans la configuration la moins favorable, le système demeurerait constamment en déficit, et ce dernier se creuserait continuellement jusqu’à 1,8 % du PIB.
On l’a vu récemment, l’économie peut subir des chocs (Covid, crise énergétique, etc.). Ainsi, « il peut être envisagé d’assurer l’équilibre financier du système de retraite, non pas chaque année, mais en moyenne sur une période donnée », écrit le COR. En moyenne sur les vingt-cinq prochaines années, il enregistrerait un déficit compris entre 0,1 % et 0,8 % du PIB.
Est-ce dramatique ? A en croire certains, le système est au bord de l’effondrement. « De quoi sommes-nous menacés ? De ne plus pouvoir payer les pensions. C’est le vrai risque. Peut-on l’accepter ? Non. Il faut donc prendre les précautions nécessaires à l’avance », affirmait la semaine dernière sur LCI François Bayrou, chef du MoDem et haut-commissaire au Plan.
D’autres sont beaucoup plus rassurants. Les économistes Henri Sterdyniak, dans un billet de blog sur Mediapart, et Michaël Zemmour, sur France Culture jeudi, ont chacun qualifié ce déficit de « léger ». D’après le second, ces cris d’orfraies relèvent d’une stratégie politique : « on dramatise » la situation financière, car « les réformes des retraites [étant] très impopulaires et les mesures d’âge en particulier (...) on [les] présente comme la seule solution à un déséquilibre qui menacerait le système ». Mais en réalité, « il n’y a pas de danger financier », affirme Michaël Zemmour.
D’autant que les réserves nettes du système s’élevaient à 163,2 milliards d’euros fin 2021, soit 6,5 % du PIB. Pour mémoire, en 2020, année de récession historique, le déficit avait été réduit de 5 milliards d’euros en mobilisant le Fonds de réserve pour les retraites (FRR)2 pour alléger la facture.
Le gouvernement semble déterminé à agir, l’entrée en vigueur de la réforme étant prévu pour l’été 2023. Des mesures pourraient être prises dès le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2023, qui sera présenté début octobre puis débattu au Parlement, a indiqué mercredi le porte-parole du gouvernement Olivier Véran. La rumeur circule qu’une modification de l’âge de départ ou de la durée de cotisation pourrait passer par un simple amendement. Interrogé sur cette éventualité sur France 2 jeudi, le ministre du Travail Olivier Dusspot a fait savoir que l’exécutif n’excluait « aucune hypothèse ». Toute la question est aussi de savoir si, dans cette éventualité, le gouvernement utiliserait ou non l’article 49-3 de la Constitution pour passer en force.
L’autre interrogation concerne le contenu de la réforme. Lors de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait d’abord annoncé un report de l’âge légal de quatre mois par an pour atteindre 65 ans en 2031. D’après le rapport du COR, revenir à l’équilibre, en utilisant uniquement le levier de l’âge de départ, n’en demande pas tant : il suffirait de le reporter à 64 ans en 2032 dans le scénario le moins favorable3.
Mais Olivier Dussopt, qui échangera avec les partenaires sociaux lundi notamment sur la base du rapport du COR, ne ferme pas la porte à d’autres configurations : « Nous sommes ouverts à toutes les hypothèses, que ce soit le recul de l’âge légal de départ à la retraite, l’accélération de la réforme de 2013-2014 qui consiste à augmenter la durée de cotisation. » Toutes les hypothèses… tant qu’il s’agit d’une mesure d’âge.
Les deux autres possibilités pour parvenir à l’équilibre consistent soit à augmenter les cotisations, soit à baisser le niveau des pensions. Concernant la première, « nous [n’en] voulons pas », a déjà prévenu le ministre. Pourtant, il suffirait d’augmenter le taux de prélèvement de 0,7 ou 0,8 point en 2027, selon le COR, « ce serait chaque année une augmentation de l’ordre de 2,50 euros des cotisations salariées et de 2 euros des cotisations employeurs », d’après les calculs de Michaël Zemmour.
L’autre option serait de faire peser les économies sur les retraités actuels, par exemple en sous-revalorisant leur pension comme en 2018. Mais la mesure avait été très impopulaire et le serait encore plus dans le contexte d’inflation actuel.
Par ailleurs, toutes ces estimations ne sont que d’ordre comptable et n’intègrent pas les effets indirects au niveau macroéconomique qu’une mesure ou l’autre pourrait provoquer, insiste le COR. Par exemple, reporter l’âge de départ permet de faire des économies, mais peut aussi coûter plus cher à terme puisque les futurs retraités auront plus cotisé. A l’inverse, les seniors qui ont perdu leur emploi se retrouveraient au chômage plutôt qu’à la retraite, les dépenses de RSA et de prestations pour invalidité pourraient aussi augmenter. Cela peut également renforcer la concurrence sur le marché du travail à court terme et donc alimenter le chômage.
Le niveau de vie à la retraite exclu du débat
Loin d’avoir pour but de sauver un système qui n’est pas en péril, l’objectif de la réforme des retraites du gouvernement est tout simplement de faire des économies. Ayant déjà baissé les impôts pendant cinq ans (réforme de l’impôt sur la fortune, baisse de l’impôt sur les sociétés, suppression de la taxe d’habitation, etc.) et poursuivant sur cette lancée (suppression de la redevance télé, d’un impôt de production, etc.), l’exécutif prive les caisses publiques de recettes. Ainsi, pour ramener le déficit public sous les 3 % du PIB en 2027, comme il s’y est engagé dans son programme de stabilité envoyé en juillet à la Commission européenne, il veut faire porter l’effort sur les dépenses.
Pour ce faire, il a promis de les caper à + 0,6 % par an (hors inflation) sur le quinquennat, soit un niveau équivalent à ce qui a été fait sous François Hollande entre 2010 et 2014. « Or, les dépenses de retraite, qui représentent le quart de ces dépenses publiques, progresseraient sur la période de 1,8 % », pointe le COR. Garder ce rythme impliquerait de brider davantage que 0,6 % les autres dépenses (justice, armées, éducation, sécurité, santé, etc.).
Problème, en se focalisant sur des questions budgétaires, le débat public loupe l’essentiel. « Je préférerais qu’on parle du niveau de dépenses. A quel âge les gens peuvent-ils partir ? Quel niveau de vie des retraités ? Quelle pension pour quel prélèvement ? On est en permanence ramené au solde [budgétaire] », déplore Pierre-Louis Bras.
D’autant que la véritable alerte de chaque rapport du COR ces dernières années n’est pas de nature financière. Comme expliqué plus haut, les dépenses de retraite sont maîtrisées malgré le vieillissement de la population parce qu’elles sont déjà bridées. Les revenus des actifs augmentant plus vite que les pensions, le niveau de vie des retraités par rapport aux actifs et plus globalement à l’ensemble de la population va baisser.
Aujourd’hui, le niveau de vie des retraités est équivalent, voire légèrement supérieur, à celui de l’ensemble de la population (actifs en emploi, chômeurs, retraités, étudiants, etc. compris). Demain, il est voué à baisser dans tous les scénarios du COR. Il serait de 5 % à 10 % inférieur à celui de l’ensemble de la population en 2040 et de 13 % à 25 % en 2070. Il reviendrait alors à des niveaux comparables à ceux des années 1980 !
« La question n’est pas celle du léger déficit du système de retraite (...). A moyen terme, c’est [celle] de l’acceptation ou non de la paupérisation progressive des retraités », estime Henri Sterdyniak.
« Il faut noter que l’appréciation du montant des pensions et du niveau de vie des retraités renvoie non seulement à l’objectif d’équité mais aussi, plus fondamentalement, à la finalité même du système de retraite qui (...) est d’assurer aux retraités actuels et futurs un niveau de ressources satisfaisant, sécurisé et anticipé », rappelle le COR.
Espérons qu’Olivier Dussopt et les partenaires sociaux en discuteront lundi.
Les particularités méthodologiques du dernier rapport du COR
Le Conseil d’orientation des retraites (COR) était-il trop optimiste ? C’est sur ce thème que s’est tenue en 2019 une conférence réunissant des économistes et les membres du Conseil. Habituellement, le COR bâtissait ses scénarios d’évolution des dépenses et du solde des retraites sur la base de quatre hypothèses d’évolution de la productivité du travail : 1 %, 1,3 %, 1,5 % et 1,8 %. Devant le constat d’un ralentissement de la productivité dans les économies avancées, le COR a décidé de supprimer le scénario le plus favorable ou optimiste (1,8 %) et d’en ajouter un nouveau à 0,7 %. Les scénarios sont désormais : 0,7 %, 1 %, 1,3 % et 1,6 %.
L’autre spécificité de ce rapport, mais qui ne devrait pas se retrouver dans les prochains, tient au choix de l’hypothèse de chômage. Le COR réalise ses projections à partir de celles du « programme de stabilité » (un document envoyé à la Commission européenne chaque année, indiquant la trajectoire des finances publiques que prévoit le gouvernement sur le quinquennat). Ce dernier, habituellement publié en avril, a été décalé du fait de la présidentielle puis des législatives, mais a tout de même été publié très tardivement : fin juillet.
Le hic est que le COR a comme hypothèse centrale un taux de chômage structurel à 7 %. Or, le gouvernement prévoit un taux de chômage à 5 % à la fin du quinquennat. N’ayant qu’à peine un mois et demi pour effectuer l’exercice, le Conseil a choisi de couper la poire en deux : de 2021 à 2027, les projections prendront un taux qui converge vers 5 % ; puis, à partir de 2028, le taux remonte progressivement vers l’hypothèse centrale du COR qui est 7 %.
Ceci par pure convention. Car évidemment, rien n’indique que, si la France atteint le plein-emploi d’ici la fin du quinquennat comme l’entend le gouvernement, le chômage remontera lorsqu’Emmanuel Macron quittera l’Elysée…
Problème, dans les modèles statistiques, indiquer une hausse du chômage suppose un ralentissement de la croissance de l’emploi et donc… moins de PIB. Les dépenses de retraites étant affichées en pourcentage du PIB, le ratio augmente mécaniquement, mais ce n’est pas le reflet de la réalité.